III. LA COOPERACIÓN ACADÉMICA

3.1. Convenios de intercambio académico internacional

Cuando Canadá, Estados Unidos y México decidieron registrar los convenios de cooperación existentes en la región,  ANUIES aprovechó el compromiso para conocer  las relaciones de cooperación existentes en las IES, independientemente de la ubicación geográfica de la contraparte y levantó tres censos. El formato diferente  de recopilación de datos  y la plasticidad de los universos abarcados dificultan la  comparación en sincronía. No obstante,  las encuestas revelan algunas tendencias generales:

En 1992, la cooperación internacional estaba poco desarrollada y centrada en torno a unos cuantos polos institucionales (UNAM, ITESM,  Universidad de Guadalajara). Las IES mostraban  poco interés en informar acerca de esas actividades: de un total de 77 cuestionarios enviados a  los establecimientos afiliados a ANUIES, sólo 34 respondieron (44%). En 1995, el cuestionario aplicado a las 99 IES miembros de ANUIES obtuvo una tasa de retorno  mayor (74%).  En este lapso, el número de convenios de cooperación aumentó de  379 a  1368 aun cuando 16% de las IES que respondieron en esa segunda vuelta todavía no reportó convenios. La diferencia entre el número de establecimientos y el de convenios censados en ambas fechas indica un activismo creciente de las instituciones, con base en una situación de partida marcada por la inercia y la inactividad.

El primer levantamiento arrojó que 193 convenios de  cooperación  (es decir el 51%del total) habían sido establecidos con Estados Unidos y sólo 22 con Canadá (5.8%)- (ANUIES, 1993). En 1995, este patrón de distribución se repitió, pero contrariamente a lo que podía esperarse en un marco de cooperación macroregional, fue menos favorable a los socios del TLCAN: sólo el 35% del total de convenios registrados  lo fue con Estados Unidos y un 5% adicional con Canadá (Pallán et alt, 1995:27). Tal disminución se debe en parte a la modificación del universo de  encuesta. Muestra también  que no hubo un impacto causal inmediato entre  el hecho de que se crease la FTDES, la entrada en vigor del TLCAN y el volumen y naturaleza de los intercambios de México con esa región.

Los resultados obtenidos por la ANUIES en los dos levantamientos indican que la internacionalización, más patente, sigue siendo circunscrita a ciertos sectores de la educación superior: mientras las IES públicas autónomas concentran una elevada proporción de los convenios, sólo las universidades privadas de prestigio son activas. Los Institutos Tecnológicos Regionales (ITR) mantienen una actividad de bajo perfil, pese a que aumentan su participación: concentran en 1995 el 29% de los convenios internacionales cuando eran casi ausentes del escenario 3 años antes. En este contexto, muestran una tendencia, como lo hacen también las universidades privadas, en establecer  convenios sobre todo con Estados Unidos. Las IES más activas en la firma de convenios fueron el CINVESTAV, la UAM y la UNAM en la capital. Fuera de estas, las de la zona fronteriza lo fueron en lo que concernía los intercambios con Estados Unidos y, con un abanico más amplio de intereses, las de la Guadalajara, Guanajuato y Yucatán. 

El crecimiento rápido en el número de convenios no implicó forzosamente  que lo internacional se volviera parte de las actividades sustantivas de las IES. Estas se encontraron en una situación de presión en el  escenario que surgió a raíz de la firma del TLCAN y se vieron compelidas a suscribir un número creciente de convenios. Pero no forzosamente los operativizaron; de allí que,  "De la firma de un convenio de cooperación internacional, se puede derivar la realización de un gran número de proyectos específicos de intercambio, o muy pocos, según sean las condiciones e intereses de las instituciones" (Pallán et alt, 1996).  En esas circunstancias, la multiplicación de convenios no basta  para afirmar tajantemente que el TLCAN desencadenó una internacionalización de  las actividades institucionales más relevantes. Primero, porque no todos los convenios se tradujeron en actividades académicas y de intercambio. Segundo, porque muchas veces lo internacional siguió operando en  un espacio institucional restringido, de auto consumo o de consumo excluyente. Tercero, porque al ser de reciente interés la promoción de actividades internacionales, los responsables no siempre tuvieron el perfil adecuado, ni una experiencia acumulada en el campo que les permitieran difundir adecuadamente las oportunidades de cooperación de interés para la institución y sus grupos estratégicos. Una  encuesta de AMPEI sobre el perfil de los responsables de intercambio académico  en 34 instituciones de educación superior muestra un alto grado de diversificación en sus orígenes y sus procesos de profesionalización, antecedentes académicos diversos en cuanto al grado  de escolaridad y a la formación disciplinaria y, por ende, requerimientos importantes de capacitación; en cuanto a las características de la dependencia,  indica grandes variaciones en cuanto a ubicación  en el organigrama institucional, responsabilidades, tamaño y recursos y un escaso grado de autonomía decisional y financiera (Gacel y Rojas, 1998).

Los avances de las IES en el campo de la cooperación internacional y, en particular, de la norteamericana han sido pues a la vez llamativos y  frágiles. Han sido llamativos por su explosión  cuantitativa. Pero son todavía frágiles debido a que los proyectos están promoviendo sobre todo intercambios estudiantiles y académicos bilaterales: estos están  siempre desequilibrados en favor de Estados Unidos que aparece, según los datos de ANUIES, como el polo dominante de cooperación (cuadros 3 y 4).  Una encuesta, realizada por el Instituto de Educación internacional en 1996, en una óptica de comparación trinacional, (Nota 25) confirma ese desequilibrio. 

Cuadro 4
Participantes en actividades de intercambio académico procedentes de Estados Unidos y Canadá, por sector de inscripción en México, 1994-1996.

Además de estos sesgos, surgen otros problemas: primero,  la gestión de los asuntos internacionales es de calidad variable dado la improvisación de muchas oficinas especializadas, el escaso grado de profesionalización de los responsables y  la consolidación de los avances en la materia depende en buena parte de la voluntad  e intereses de las autoridades institucionales. Segundo, no hay institucionalización de la política macroregional de cooperación, a pesar del interés que despertó; por tanto, no hay, salvo excepciones, estrategias congruentes, que a partir de las oportunidades de cooperación, afecten el conjunto de las actividades de docencia e investigación ni un seguimiento adecuado de sus resultados. Una revisión de algunos informes de actividades de los rectores indica que, salvo excepciones, esta no articula transversalmente las actividades institucionales.  Finalmente,  tampoco hay una definición clara de los niveles de inversión deseables en función de las características de los proyectos  de desarrollo institucional y de los beneficios esperados de la cooperación internacional. En este sentido,  la política de internacionalización, percibida o como objeto de un gasto suntuario o como obligación o como actividad  de prestigio, es también la que está considerada como de las más prescindibles en circunstancias de restricciones presupuestales. 

3.2. La constitución de redes: programas, instituciones, centros y disciplinas

En México, si bien la firma de convenios de cooperación es un  punto de entrada conveniente para analizar los cambios producidos por la integración del país en  América del Norte, otro importante es el de la constitución de redes. Además de esfuerzos institucionales difíciles de registrar en su diversidad y en su totalidad, el fomento de redes, principalmente para la investigación, fue el objeto de diversos  programas o acciones institucionales, con amplia cobertura.

Entre los programas de apoyo ad hoc, destaca el Fideicomiso para Estudios de la Región Norteamericana: coordinado por El Colegio de México A.C., con participación del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), de El Colegio de la Frontera Norte, de la Fundación Universidad de las Américas y el ITESM apoya desde 1994 proyectos de investigación trilaterales en ciencias sociales, cuyos resultados pueden ser artículos, cuadernos o libros.

Destaca asimismo la Red conformada por  el American Council of Education (ACE) y la ANUIES, durante la reunión México - Estados Unidos de Rectores, Directores y Presidentes de Instituciones de Educación Superior, realizada en San Luis Potosí en julio de 1996. Dicha Red atribuyó a las IES participantes la responsabilidad de trabajar en el desarrollo de proyectos específicos de  colaboración,  de designar un responsable que apoye los esfuerzos de colaboración y de proveer recursos para respaldar estas; la ANUIES se comprometió por su parte a promover la creación de un fondo de financiamiento para el desarrollo de esfuerzos específicos de colaboración, apoyar la formación de profesores mexicanos en instituciones estadounidenses a través del programa SUPERA (Nota 26) y fungir como contacto entre las instituciones asociadas; ACE se hizo cargo de crear y mantener actualizada una lista de participantes, convocar periódicamente a este grupo y colaborar en el intercambio de la información pertinente. La Red  ACE- ANUIES agrupaba en abril de 1997 a 45 universidades mexicanas,  teniendo una membresía  cuantitativamente  mayor en México que en Estados Unidos (25 miembros).

En el ámbito bilateral,  fundaciones como la Fundación México - Estados Unidos para la Ciencia y la Colaboración en América del Norte, bajo los auspicios de la National Academy of Science,  apoyaron la realización  de proyectos de investigación, principalmente en las áreas de salud, medio ambiente e impacto socio económico de los procesos de integración económica; respaldaron asimismo programas de formación de recursos humanos y  acciones de vinculación con el sector productivo  entre esos dos países (Bueno Zirión, 1996).

Las IES sustentaron por su parte actividades de colaboración con establecimientos de Estados Unidos y/o de Canadá, que no están por lo general exhaustivamente recopiladas. Han intervenido asimismo en programas conjuntos de intercambio o de investigación, como es el caso de las instituciones mexicanas, estadounidenses y canadienses que participaron, a partir de 1994, en la alianza corporativa de la  Universidad de Texas A&M. Han participado también en  consorcios bi o trilaterales para promover los  intercambios estudiantiles y académicos sobre la base de una reciprocidad de condiciones, como el que une la Universidad de Trent (Ontario, Canadá), la Universidad del oeste de Kentucky (Estados Unidos) y la Universidad de Chapingo (México), a partir de 1993 (Sánchez, Claffey y Castañeda, 1996).  

Finalmente, algunas universidades han creado centros especializados en la macroregión o  bien  en Canadá o en Estados Unidos, sirviendo estos de base para el conocimiento mutuo y el fortalecimiento de redes especializadas. En mayo de 1993, la UNAM transformó  el Centro de Investigaciones sobre Estados Unidos de América en el Centro de Investigaciones sobre América del Norte (CISAN) (Nota 27): dicho centro representó el pendiente de los centros, creados unos diez atrás por la UNAM, sobre América Latina como el Centro Coordinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos (CCDEL). Rápidamente, sin embargo, se definió como uno de los centros de investigación en Humanidades con mayor dinamismo, consolidándose más que el sobre América Latina.  En forma similar, otras universidades inauguraron centros de estudios o programas sobre o bien Canadá (Universidad Autónoma de Guadalajara) o de Estados Unidos, como es el caso de del Centro de Relaciones Internacionales de El Colegio de México A.C. La Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, por su parte, ofreció un programa de estudio sobre la cultura y la sociedad de las ciudades ubicadas en ambos lados de la frontera norte.

3.3. ¿Bi, trilateralidad o internacionalización?

El inicio o la consolidación de centros/programas centrados en la región norteamericana, el dinamismo de organismos especializados, la realización en México de varios encuentros de la FDTES, la participación de un número creciente de IES en los convenios de cooperación e intercambio, la ubicación de algunas de ellas como locomotoras de intercambio han propiciado que el fenómeno tenga relieve ante la opinión pública. Pero no implica que lo trilateral constituya ya un  ámbito de acción fortalecido en México. 94% de los convenios reportados en 1995 a la ANUIES son bilaterales y los trilaterales, principalmente firmados en América del Norte, equivalen apenas al 3% de estos. El IIE apunta también una situación similar al registrar 95 relaciones bilaterales con Canadá (15%) y 487 con Estados Unidos (75%), 62 intercambios trilaterales (9%) y 1% de no respuestas (http://www.iie.org.mx).

La escasa tradición de México en materia de cooperación universitaria internacional, sobre todo a escala institucional,  el alto grado de centralismo en el manejo de lo internacional en oficinas y organismos especializados,  las mayores dificultades que suponen el  manejo y la administración de relaciones trilaterales en términos de establecimiento de lazos profesionales, de integración de grupos y de adaptación mutua  de los patrones de trabajo así como su elevado costo explican porque se buscó consolidar relaciones bi- antes que trilaterales, conforme con un modelo progresivo e incremental. Por tanto, la cooperación trilateral en educación superior en el marco de América del Norte funciona todavía a pequeña escala, casi experimental.

Esto explica entonces las características organizacionales de la cooperación internacional de México hacia América del Norte:

• Es una cooperación reciente y rápidamente ampliada: La intervención de un número creciente de instituciones y de  individuos en esos campos fue un cambio relevante, por lo menos formalmente: por  tradición, en efecto, eran pocos los centros de investigación  y las IES que, por prestigio académico, situación territorial  o personalidad de los encargados de las oficinas de intercambio habían desarrollado una labor significativa de cooperación internacional
• Es una cooperación bilateral, cuyos alcances numéricos siguen obedeciendo las pautas históricas de focalización sobre Estados Unidos. Lo trilateral representa todavía un ámbito poco atractivo, por la falta de experiencia, por problemas de idiomas y por la escasez de oportunidades atractivas que induzcan a trabajar en esta escala: en efecto, las oportunidades bilaterales, incluso subregionales, son más numerosas y más accesibles, haciendo falta  más y mejores esquemas  de inducción al trabajo trilateral.
• Bi o trilateral, es una cooperación sesgada y polarizada. Es sesgada con respecto a sus rubros y es polarizada, por parte de México,  con relación a las IES  que involucra. Si bien son más numerosas las universidades públicas que reportaron a partir de los 90 actividades internacionales, las que intervienen activamente en los organismos ad hoc son pocas: se constata una presencia repetida de algunas cuantas (UNAM, ITESM, Universidad de Guadalajara, Universidad de Guanajuato, UDLA) y  una participación  geográficamente localizada de las IES en  la frontera Norte (Universidad de Sonora, Universidad Autónoma de Tamaulipas, Centro de Enseñanza Técnica y Superior, Universidad Autónoma de Baja California). El campo de especialización/legitimación abierto por el TLCAN fue así ocupado, con base en criterios territoriales o sectoriales de interés, por pocos establecimientos y el número de instituciones proactivas en el campo fue reducido en relación con el de IES potencialmente susceptibles de involucrarse. Las que son motores en los proyectos trilaterales son las que habían logrado consolidar con anterioridad su cooperación internacional bilateral, aunque ésta no se haya desplegado específicamente en el ámbito  de América del Norte.

La apertura de un espacio norteamericano para la educación superior ha jugado de dos maneras diferentes para las IES. Con respecto a las que incursionaron en la cooperación en la coyuntura del TLCAN,  sesgó sus preferencias hacia Estados Unidos y Canadá. En cambio, no modificó sensiblemente las pautas ya establecidas de colaboración cuando las IES tenían trabajo previo: ofreció oportunidades adicionales a las que por tradición, trabajaban con Estados Unidos y Canadá pero no llevó las que ocupaban preferentemente otros ámbitos geográficos a modificar sus patrones. La UNAM por ejemplo, aunque participó siempre en lo trilateral, mantuvo siempre relaciones estrechas con sus contrapartes europeas y latinoamericanas: en el primer semestre de 1998, por ejemplo, de los profesores extranjeros que visitaron la UNAM, sólo 3 de 14 venían del espacio norteamericano; de los 33 académicos de la  institución  que realizaron una estancia fuera,  4 lo hicieron a Estados Unidos y 1 a Canadá; de los 8 convenios firmados, 2 concernieron uno u otro.

A la fecha, la colaboración bi o trilateral ha tenido un impacto restringido en los cuerpos académicos, por falta de costumbre, escaso dominio del idioma, carencia de asesorías en la materia y financiamientos insuficientes. Sin embargo, ha servido para romper el sedentarismo tradicional de los docentes,  en pequeños círculos. Al hacerlo, ha contribuido a recortar nuevas élites, basadas en su articulación con programas de intercambio o con  organismos activos en el ámbito internacional, en su participación en redes y en su intervención en proyectos de investigación bi o trinacionales.

Finalmente,  la ya citada encuesta trilateral coordinada por el IIE y aplicada por la SEP en México indicó  que las 96 IES nacionales encuestadas tenían una visión diferente a la de  sus contrapartes con relación a las actividades sustentadas por la cooperación: además de otorgar un lugar preponderante a las de intercambio y movilidad, conferían mucha  importancia a la organización de conferencias. Reportaban ser líderes en proyectos trilaterales de cooperación en mucho menor medida que los canadienses y los estadounidenses y planean menos  desarrollar intercambios bi o trilaterales en los  tres siguientes años.  Asimismo, eran menos activas en lo que refería a intercambio de estudiantes de posgrado y de académicos que sus homologas en los otros dos países y no habían consolidado una movilidad estudiantil significativa a nivel licenciatura. Tampoco habían desarrollado en forma importante proyectos conjuntos de investigación, realizados por cada participante en su campus. Enlistaban como las dos principales razones por las cuales  establecían intercambios los contactos individuales y las iniciativas del rector, indicando todavía un muy alto grado de personalización de las actividades internacionales. Finalmente, indicaron que las políticas de internacionalización dependían para obtener fondos de la institución matriz, como en Canadá y en Estados Unidos, pero también de los convenios con instituciones extranjeras.(http://iie.org.mx)  

Este diagnóstico de situación obliga a valorar lo bilateral versus lo trilateral: en todos los rubros, lo trilateral es incipiente, habiéndose consolidado lo bilateral. ¿Hemos de considerar  esto como un paso previo a la constitución de un espacio trilateral (norteamericano) para la educación superior o bien   interpretarlo como un vicio de forma y un obstáculo  para el establecimiento de relaciones trilaterales? (Nota 28) A nuestro parecer, el que  algunas IES hayan fortalecido sus relaciones bilaterales es importante para la sensibilización a lo internacional, aun cuando dicha sensibilización se haya hecho conforme con representaciones convencionales. Existe no obstante un serio riesgo de que lo trilateral, en ausencias de políticas de inducción claramente establecidas (en lo relativo a umbrales financieros y a alcances) quede cada vez más relegado. Los programas trilaterales son pocos, tienen bajos niveles de financiamiento, rubros específicos de incidencia y utilizan modalidades de control burocráticas, poco adecuadas al trabajo académico. En contraste con su relativo estancamiento,  los organismos bilaterales lograron estructurar  oportunidades de trabajo, más llamativas y menos constreñidoras.

En ese contexto, a casi un quinquenio  de la firma del TLCAN y utilizando lo que se ha escrito sobre sus repercusiones en el SES  ¿qué balance es factible trazar para México?. El proceso de integración comercial  llevó a que las universidades percibieran que la coyuntura era generadora de oportunidades (no de obligaciones, de compromisos y de  inversiones sostenidas), en una óptica que todavía quedaba marcada por los referentes de cooperación asistencial en los cuales se había movido históricamente el país. Pero no detonó actividades complejas y horizontales, ni  afectó la organización institucional, ni la calidad de la docencia, de  la investigación y de la  administración, en forma significativa. En cambio, justificó por parte de los tomadores de decisión la instalación de procesos de internacionalización  rápidos, a veces publicitados pero en la mayoría de los casos circunscritos en sus alcances. (Nota 29)  En efecto no convergieron con las demás políticas de fomento a la calidad, ni sirvieron de soporte para mejorar los procesos de enseñanza o investigación a gran escala en el interior de las instituciones.